Vor einigen Wochen trafen sich führende europäische Politiker zum EU-Gipfel, auf dem bereits einige Vorschläge zur im Juli anstehenden Reform des EU-Emissionshandelssystems präsentiert wurden. Seitdem wurden einige konkretere Pläne bekannt, die bislang schwächer als allgemein erwartet ausfielen. Daher stellt sich die Frage: Ist es eine Reform oder doch eher ein Reförmchen?

EU ETS I als Stützpfeiler der EU-Klimaziele
Das EU-Emissionshandelssystem (EU ETS I) ist der Stützpfeiler für die Klimaziele der EU. Zusätzlich soll ab 2028 das EU ETS II kommen, das vorsieht, dass auch Gebäude und der Transport EU-weit mit einem CO₂-Preis versehen werden. Bisher gibt es in einigen Ländern, so auch in Deutschland, einen nationalen CO₂-Preis, der dann durch EU ETS II ersetzt werden soll. Zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit gibt es seit 2023 bzw. 2026 zudem den CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM), der vorsieht, dass der CO₂-Preis auch auf EU-Importe für gewisse Güter gezahlt werden muss. Insgesamt gibt es also eine ganze Bandbreite an Instrumenten, die sicherstellen soll, dass die EU-Klimaziele erreicht werden. Das wesentliche Ziel ist die Klimaneutralität bis 2050, wobei zwei Etappenziele bis 2030 (55 Prozent Reduktion der Netto-Treibhausgasemissionen) und 2040 (90 Prozent Reduktion) bestehen. Im EU ETS I wird sogar ein Zwischenziel von 62 Prozent Reduktion bis 2030 gegenüber 2005 angestrebt. Bisher konnten die gesamten Netto-Treibhausgasemissionen um 39 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 reduziert werden (siehe Grafik 1), im EU ETS I sind es knapp 42 Prozent. Um die Ziele der EU zu erreichen, müssten die Emissionen durchschnittlich etwa 3 Prozentpunkte pro Jahr sinken.

EU ETS I umfasst die Energiewirtschaft, die energieintensiven Industriebranchen sowie den innereuropäischen Luftverkehr und seit 2024 den Seeverkehr – damit werden rund 40 Prozent der gesamten Treibhausgasemissionen der EU abgedeckt. Die Gesamtmenge der der Zertifikate ist durch einen Cap begrenzt, der jährlich durch einen linearen Reduktionsfaktor abgesenkt wird (derzeit: 4,3 Prozent, ab 2028: 4,4 Prozent). Dadurch entsteht eine strukturelle Verknappung des Angebots, die bei gegebener Nachfrage zu steigenden CO₂-Preisen führen muss. In den vergangenen Jahren bewegte sich der Preis für Emissionszertifikate überwiegend in einer Bandbreite von etwa 70 bis 100 Euro je Tonne CO₂, deutlich oberhalb der Niveaus früherer Handelsperioden.

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Gerade diese zunehmende Steilheit der Reduktionspfade impliziert einen anhaltenden Aufwärtspreisdruck. Vor diesem Hintergrund rückt zwangsläufig die Frage in den Mittelpunkt, wie stark Unternehmen tatsächlich belastet werden und ob ein CO₂-Preis jenseits von 70 Euro je Tonne eine substanzielle Wettbewerbsherausforderung darstellt. Immerhin kommt, wie eben schon genannt, nun noch der CO₂-Grenzausgleichsmechanismus auf Importe hinzu und ab 2028 dann das EU ETS II. Das steht auch im Fokus der derzeit geführten Debatte, bevor das System im Verlauf des Jahres reformiert werden soll.

Ende der freien Zuteilungen befeuerten Diskussion um Reform
Im Zentrum steht die Frage, wie hoch die tatsächliche Mehrbelastung der Industrie durch das europäische Emissionshandelssystem ist. Bei der Mehrbelastung in den kommenden Jahren geht es insbesondere darum, dass die kostenlosen Zuteilungen ab 2026 geringer werden, bis sie dann 2034 komplett eingestellt werden sollen. Diese kostenlos vergebenen Zertifikate sollten vor allem Branchen entlasten, für die die CO₂-Bepreisung im internationalen Wettbewerb eine große Belastung darstellen, weshalb das Risiko besteht, dass sie ihre Produktion ins Ausland verlagern, wo kein CO₂-Preis fällig wird. Bislang griffen in der energieintensiven Industrie primär indirekte Preiseffekte durch einen höheren Strompreis, auf dem wegen des nationalen CO₂-Preises bereits eine Abgabe lastet. Bisher entfallen mehr als 85 Prozent der kostenlosen Zertifikate im EU ETS I auf die energieintensive Industrie, wovon auch fast alle Emissionen (etwa 95 Prozent) gedeckt sind. Bei einem Rückgang der kostenlosen Zuteilung in den kommenden Jahren würde dies zu einer massiven Mehrbelastung der energieintensiven Industrie führen. Auf der anderen Seite profitieren die Energieträger kaum noch von kostenlosen Zuteilungen (siehe Grafik 2).

Hinzu kommt, dass ein internationaler Vergleich die Wahrnehmung von Nachteilen verschärft: In China beispielsweise liegt der CO₂-Preis bei umgerechnet 10 Euro je Tonne und damit deutlich unterhalb des europäischen CO₂-Preises, was chinesischen Unternehmen einen Vorteil verschafft. In zahlreichen anderen Ländern existieren keine vergleichbar ambitionierten Bepreisungsmechanismen. Auf dem Weltmarkt konkurrieren die europäischen Unternehmen direkt mit denen aus China und weiteren Ländern, in denen kein oder nur ein vergleichbar niedriger CO₂-Preis gezahlt werden muss. Nur wenn ein ausländisches Unternehmen in die EU exportieren möchte, greift CBAM und die Differenz zwischen dem jeweiligen ausländischen und europäischen CO₂-Preis muss auf die importierte Menge gezahlt werden.

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Wie wird die Reform aussehen?
Konkret gibt es drei Vorschläge, die auf dem EU-Gipfel im März dieses Jahres ausgearbeitet wurden und die nun möglichst schnell bis Juli finalisiert werden sollen:

1. Dekarbonisierungsfonds von 30 Milliarden Euro: Damit möchte man vor allem einkommensschwächere Länder unterstützen, die bei der Energiewende vor besonders hohen finanziellen Hürden stehen. Dazu nutzt man die Einnahmen aus dem Verkauf bestehender 400 Millionen CO₂-Zertifikate.

2. Reform der Marktstabilitätsreserve (MSR): Bei der Reform der MSR sind die meisten Details bekannt. Laut Plänen der EU-Kommission soll die Invalidierung überschüssiger Zertifikate in der Reserve (Grenzwert: 400 Millionen Stück) abgeschafft werden. Infolge des 2023 eingeführten Mechanismus wurden bislang etwa 3,2 Milliarden Zertifikate endgültig gelöscht (siehe Grafik 3). Weil die Kommission die Freigabemengen bei Preissteigerungen jedoch nicht erhöhen will, bleibt die Reform hinter den Markterwartungen zurück. Es werden zwar mehr Zertifikate vorgehalten, ein Mechanismus für deren zusätzliche Marktfreigabe fehlt jedoch. Das deutet darauf hin, dass man sich eine spätere Anpassung der Freigabemengen vorbehalten möchte. Damit erhöht sich der Puffer, die kurzfristige Verfügbarkeit zusätzlicher Zertifikate bleibt damit aber vorerst aus. Für den CO₂-Preis könnte das mehr Druck nach oben bedeuten.

3. Anpassung der Benchmarks (der entscheidende Maßstab für die Zuteilung kostenloser Zertifikate): Effektiv bedeutet das eine Verlängerung kostenloser Zuteilungen. Wie stark diese ausfallen sollen, ist bisher noch unklar. Da das EU ETS I aber beibehalten wird und auch nicht über eine Aufweichung der EU-Klimaziele gesprochen wurde, können die kostenlosen Zuteilungen nicht so stark verlängert werden, da man im Rahmen der Klimaziele bleiben muss.

Einige Politiker, darunter Bundeskanzler Friedrich Merz und der französische Präsident Emmanuel Macron, die sich bei der Debatte Anfang des Jahres bisher für eine starke Abschwächung des Emissionshandelssystems ausgesprochen haben, ruderten mit ihren Forderungen zuletzt etwas zurück und zeigten sich insgesamt zufrieden mit den Vorschlägen. Da die Reform keine grundlegende Aufweichung der Klimaziele bedeutet, sondern lediglich die begleitenden Abfederungsmaßnahmen stärkt, bleibt das ETS als zentrales Klimaschutzinstrument unangetastet.

Insgesamt zeigt sich, dass die bevorstehende Reform weniger durch tiefgreifende strukturelle Änderungen geprägt sein dürfte, sondern vor allem durch Anpassungen mit begrenzter unmittelbarer Wirkung auf den CO₂-Preis. Die größte Bedeutung kommt dabei der Verlängerung der kostenlosen Zuteilungen zu, da sie den Kostendruck für Teile der Industrie spürbar abschwächt. Demgegenüber bleibt die Reform der MSR in ihrer Wirkung eher begrenzt und entfaltet, wenn überhaupt, langfristig einen Einfluss auf das Preisniveau, sofern man sich dazu entscheiden sollte, mehr Zertifikate auf den Markt geben zu können.

Auch der Dekarbonisierungsfonds wirkt lediglich indirekt, da er primär der finanziellen Unterstützung dient und keinen direkten Eingriff in die Preisbildung darstellt und die Einnahmen aus dem Verkauf bereits bestehender Zertifikate kommen dürften. Insgesamt dürfte der CO₂-Preis daher weniger stark steigen als ohne die Maßnahmen, wodurch die Transformationsanreize zwar erhalten bleiben und lediglich etwas abgeschwächt werden. Dementsprechend erwarten wir bis zum Jahresende einen CO₂-Preis von 76 Euro je Tonne, bis Ende 2027 einen CO₂-Preis von 82 Euro je Tonne.