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Handelskrieg: Wie schlimm kann es noch werden?

Im Januar startete US-Präsident Trump den Handelskrieg. Wir zeigen, wo wir derzeit stehen. Die USA könnten am Ende die gesamten Importe aus China mit Strafzöllen belegen. Dagegen scheint der Handelskonflikt mit den NAFTA-Nachbarn vorerst gelöst, und der Zwist mit der EU hat sich entspannt, auch wenn es dort noch harte Nüsse zu knacken gibt. Ansonsten werden die negativen wirtschaftlichen Folgen des trumpschen Protektionismus in den USA noch lange durch eine starke Konjunktur überdeckt, sodass der US-Präsident seinem protektionistischen Kurs zumindest gegenüber China treu bleiben wird.

Wie viel des Handels ist bereits von Strafzöllen betroffen?
Präsident Donald Trump begann den Handelskrieg im Januar dieses Jahres, indem er einen Strafzoll von 30 Prozent auf importierte Solarzellen verhängte. Außerdem belegte er Waschmaschinen mit einem hohen Zoll. Im März folgten Abgaben auf Stahl und Aluminium. Galten diese Zölle mit einigen Ausnahmen für Güter aus allen Ländern, begann Trump im Juli, sich auf China einzuschießen. Er belegte Importe aus China im Wert von 50 Milliarden US-Dollar mit Strafzöllen von 25 Prozent. Im September kamen Zölle auf weitere 200 Milliarden US-Dollar hinzu. Insgesamt ist damit rund die Hälfte aller US-Importe aus China von Strafzöllen betroffen, wobei Trump die andere Hälfte ebenfalls bedroht (siehe Grafik 1).

Grafik 1: Strafzölle – Trump konzentriert sich auf China ...

US-Warenimporte aus China, der NAFTA und der EU

Grafik 1: Strafzölle – Trump konzentriert sich auf China
Stand: 28. September 2018
Quelle: Peterson Institute, BEA, Census, EU-Kommission, Commerzbank AG

Dagegen müssen die NAFTA-Anrainer der USA, Mexiko und Kanada, sowie die EU bisher nur Strafzölle auf Stahl und Aluminium zahlen. Im Gegensatz zu China sind diese Länder bisher kaum vom Protektionismus Trumps betroffen, weshalb sie anders als China auch kaum Vergeltungszölle gegen US-Importe verhängt haben (siehe Grafik 2).

Grafik 2: ...weshalb China zurückschlägt

US-Warenexporte nach China, in die NAFTA und die EU

Grafik 2: ...weshalb China zurückschlägt
Stand: 28. September 2018
Quelle: Peterson Institute, BEA, Census, EU-Kommission, Commerzbank AG

Warum Trump China auf dem Kieker hat
Dass die USA am Ende alle Importe aus China mit Zöllen belegen könnten, ist kein Zufall: Als China 2001 in die Welthandelsorganisation WTO aufgenommen wurde, herrschte die Erwartung vor, dass sich China langsam zu einer Marktwirtschaft entwickelt. Aber diese Hoffnungen haben sich besonders in den vergangenen Jahren nicht erfüllt. Stattdessen päppelt die chinesische Führung ihre großen Staatsunternehmen, die auf dem Weltmarkt häufig mit Dumpingpreisen agieren und westliche Unternehmen verdrängen. Außerdem diskriminiert China regelmäßig westliche Unternehmen. Sie haben faktisch nur begrenzten Zugang zum chinesischen Markt und werden häufig genötigt, technisches Wissen preiszugeben. Diese Probleme hat auch schon Präsident Barack Obama gesehen. Er antwortete darauf mit einer Einkreisungsstrategie. Er wollte China durch eine transatlantische (TTIP) und eine transpazifische (TPP) Freihandelszone isolieren und zum Einlenken zwingen. Nach dem Scheitern dieses Ansatzes wechselte Trump die Strategie und griff China mit Strafzöllen frontal an.

Aber Trump scheint es nicht nur darum zu gehen, faire Handelsbeziehungen zu erzwingen. Vielmehr möchte er darüber hinaus offenbar den wirtschaftlichen, militärischen und politischen Aufstieg Chinas bremsen. All das erklärt die Vehemenz, mit der Trump China attackiert.

NAFTA überlebt unter neuem Namen
Während des Wahlkampfs drosch Trump weniger auf China, sondern mehr auf die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA ein. Er nannte das Freihandelsabkommen den »schlechtesten Deal aller Zeiten«. Er wollte NAFTA aufkündigen. Aber offenbar hat Trump zwischenzeitlich erkannt, dass sich die USA damit ins eigene Fleisch schneiden. Schließlich haben US-Unternehmen viel Kapital in mexikanische Fabriken gesteckt, die ohne Freihandelsabkommen wertlos und abgeschrieben werden könnten. Außerdem drohten Lieferketten zu reißen. Deshalb hat sich Trump Ende August mit Mexiko auf ein neues Handelsabkommen geeinigt. Ende September konnten auch die Verhandlungen mit Kanada abgeschlossen werden:

  • Autoproduktion: Für eine zollfreie Einfuhr müssen 75 Prozent der Teile aus den USA oder Mexiko stammen (alte NAFTA-Regel: 62,5 Prozent aus USA/Mexiko/Kanada). Zwischen 40 Prozent und 45 Prozent müssen von Arbeitnehmern produziert worden sein, die mindestens 16 US-Dollar je Stunde verdienen. Mexiko hat sich ohnehin verpflichtet, Tarifverhandlungen zu ermöglichen und so zu höheren Löhnen beizutragen.
  • Streitigkeiten: Das NAFTA-Abkommen sah Schlichtungsstellen vor, die Streitfälle zwischen Unternehmen und Regierungen behandeln. Diese sind jetzt nur noch für bestimmte Branchen zuständig.
  • Das Handelsabkommen hat jetzt ein Verfallsdatum. Das Abkommen endet in 16 Jahren, sofern es nicht aktiv verlängert wird. Die beteiligten Regierungen werden sich alle sechs Jahre treffen, um über eine Verlängerung zu beschließen.
  • Zugeständnisse an US-Farmer. Die US-Milchbauern bekommen erleichterten Zugang zum kanadischen Markt. Dieser eigentlich marginale Punkt drohte die Einigung mit Kanada zeitweise zu verhindern.

Das neue Abkommen erhält einen neuen Namen: »United States-Mexico-Canada Agreement«, kurz USMCA. Dieser Etikettenwechsel lag Präsident Trump unter Marketing-Gesichtspunkten besonders am Herzen. Alles in allem verwässert das neue Abkommen die NAFTA-Regeln, schafft sie im Kern aber nicht ab. Das deckt sich mit unserer Prognose, dass das nordamerikanische Freihandelsabkommen in abgeschwächter Form überleben wird.

USMCA muss nun noch von den Vertragspartnern ratifiziert werden. Präsident Trump will das Handelsabkommen per Fast-Track-Verfahren durch den Kongress bringen. Der Kongress könnte dem Vertrag dann nur mit einfacher Mehrheit zustimmen oder ihn ablehnen, ohne Änderungen vornehmen zu können. Die für das Verfahren vorgesehene 90-Tage-Frist setzte Ende August ein, nachdem Trump dem Kongress angezeigt hatte, einen Handelsvertrag mit Mexiko und möglichst auch mit Kanada unterzeichnen zu wollen. Nach 30 Tagen, also Ende September, musste die Regierung dem Kongress den Vertragstext vorlegen; die Einigung mit Kanada kam daher in letzter Minute. 60 Tage nach Veröffentlichung des Textes – also Ende November – kann der Präsident das Abkommen unterzeichnen. Vor einer Abstimmung im Kongress muss die Internationale Handelskommission (ITC) der USA eine Studie über die wirtschaftlichen Folgen vorlegen, wozu sie bis zu 105 Tage Zeit hat. Die Abstimmung im Kongress dürfte daher erst im neuen Jahr stattfinden.

Ab dem 3. Januar tagt der neue US-Kongress, der Anfang November gewählt wird. Sollten die Republikaner ihre Mehrheit in zumindest einem der beiden Häuser verlieren, könnte die Ratifizierung erschwert werden. Allerdings gibt es vor dem Hintergrund der verschiedenen arbeitnehmerfreundlichen Regelungen (Mindestlohnerfordernisse in der Autobranche, Erleichterungen für die Gewerkschaften in Mexiko) auch bei den Demokraten durchaus Zustimmung zur Renovierung des NAFTA-Vertrags.

EU: Glimpflicher Ausgang wahrscheinlich
Während die USA den Handelskonflikt mit China eskalieren lassen, haben sie nicht nur gegenüber den NAFTA-Anrainern, sondern auch gegenüber der EU eine konstruktivere Haltung eingenommen. Das wurde deutlich, als sich US-Präsident Trump und EU-Kommissionspräsident Juncker am 25. Juli darauf einigten, über eine Abschaffung von Zöllen auf Industriegüter zu verhandeln und während dieser Gespräche keine neuen Zölle zu erheben. Damals waren zu Recht viele Beobachter erleichtert, weil vorher US-Strafzölle auf Autos aus der EU im Raum standen, was für das Autoland Deutschland gefährlich gewesen wäre.

Die Verhandlungen zwischen den USA und der EU haben allerdings noch nicht offiziell begonnen. Dafür fehlt der EU-Kommission noch ein Mandat, das der EU-Rat der Staats- und Regierungschefs erteilen muss. Deshalb reden beide Seiten momentan nur darüber, worüber sie verhandeln wollen.

Aber es zeichnet sich schon ab, dass sich die USA und die EU vor allem über die Behandlung von Agrarprodukten streiten werden. Die USA drängen darauf, die gut geschützten EU-Märkte für US-Farmer zu öffnen. Frankreich und andere EU-Länder lehnen das kategorisch ab.

Dagegen sind beim Zollabbau für Industriegüter – Autos sind ausgeklammert – rasche Fortschritte möglich, da sich die Unterhändler bei den TTIP-Verhandlungen in diesem Bereich bereits weitgehend verständigt hatten.

Auch wenn Risiken weiterhin bestehen, gehen wir davon aus, dass sich die USA und die EU bis zum kommenden Jahr verständigen werden und es zu keinem transatlantischen Handelskrieg kommen wird. Schließlich ist die EU das Gegenteil von China. Sie ist weder ein geopolitischer Konkurrent, noch diskriminiert die EU amerikanische Firmen, wenn man vom Agrarbereich absieht. Nicht umsonst haben die USA in Europa viel mehr Direktinvestitionen getätigt als in allen anderen Regionen der Welt (siehe Grafik 3).

Grafik 3: USA haben vor allem in Europa investiert

Bestand an US-Direktinvestitionen im Ausland

Grafik 3: USA haben vor allem in Europa investiert
Stand: 28. September 2018; Quelle: Bureau of Economic Analysis, Commerzbank Research

Negative Folgen des Protektionismus erst spät sichtbar
Während wir mit Blick auf die NAFTA und die EU eher von einem glimpflichen Ausgang des Handelskonflikts ausgehen, könnten die Amerikaner am Ende die gesamten Importe aus China mit Zöllen belegen. Das macht sie langfristig auch ärmer, weil sie einen Teil der bisher importierten Güter selbst herstellen müssen, obwohl sie dort einen Kostennachteil haben. Aber vorerst werden die Amerikaner davon wenig merken. Die US-Konjunktur läuft sehr gut (siehe Grafik 4), auch weil Präsident Trump die Steuern am Jahresanfang massiv gesenkt und die Unternehmensgewinne so um rund 10 Prozent gesteigert hatte. Außerdem könnten die US-Unternehmen ihre Investitionen hochfahren, um in den USA neue Produktionskapazitäten für das Zurückholen der Produktion aus China aufzubauen, was die US-Konjunktur ankurbeln würde.

Negative Auswirkungen des Protektionismus sind auch bei der Inflation noch nicht spürbar. So hat Trump bisher vor allem Vorprodukte und Kapitalgüter und weniger Konsumgüter mit Strafzöllen belegt. Das führt zwar langfristig ebenfalls zu einer etwas höheren Inflationsrate, ist aber aus Sicht der Konsumenten schwerer mit Strafzöllen in Verbindung zu bringen, als wenn die Preise importierter Konsumgüter unmittelbar steigen. Hinzu kommt, dass der US-Dollar auf breiter Front aufwertete und Importe für sich genommen verbilligte.

Alles in allem wird die Masse der Amerikaner die negativen Auswirkungen des Protektionismus nicht so schnell spüren. Das gibt dem US-Präsidenten Spielraum, seine Politik vor allem gegen China kompromisslos fortzusetzen. Wir müssen uns auf einen langen Handelskrieg einstellen.

Grafik 4: USA – Arbeitslosigkeit so niedrig wie lange nicht mehr
Grafik 4: USA – Arbeitslosigkeit so niedrig wie lange nicht mehr
Stand: 28. September 2018; Quelle: Global Insight, Commerzbank Research