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US-Importzölle auf Aluminium und Stahl

US-Präsident Donald Trump hat Importzölle auf Aluminium und Stahl verhängt, die am 23. März in Kraft getreten sind. Die Zölle sollen zwar vor allem chinesische Hersteller treffen, haben aber weitreichendere Auswirkungen. Mit diesen Maßnahmen könnte Trump einen Handelskrieg heraufbeschwören. Mit den Importzöllen schneiden sich die USA unseres Erachtens zudem ins eigene Fleisch. Der Effekt auf die Weltmarktpreise sollte aber begrenzt sein.

Allen Warnungen internationaler Experten und Regierungen zum Trotz hat US-Präsident Donald Trump am 8. März angekündigt, Strafzölle auf Importe von Aluminium und Stahl einzuführen. Diese betragen bei Aluminium 10 Prozent und bei Stahl 25 Prozent. Die Zölle sind am 23. März in Kraft getreten – allerdings stark verwässert. So wurden Kanada und Mexiko von den Zöllen vorerst ausgenommen – sofern es mit diesen beiden Ländern ein überarbeitetes NAFTA-Abkommen nach den Vorstellungen der USA gibt. Daneben hat die US-Administration auch andere wichtige Handelspartner wie die EU, Australien, Südkorea, Argentinien und Brasilien zunächst bis 1. Mai von den Zöllen befreit. Bis dahin soll mit diesen Ländern eine dauerhafte Lösung vereinbart werden. Abgesehen von den Ausnahmen ist Trump mit den Zöllen über die Vorschläge des US-Handelsministeriums hinausgegangen. Das Ministerium hatte nach monatelangen Untersuchungen Trump verschiedene Maßnahmen für Importbeschränkungen vorgeschlagen. Die Zölle sind in Ergänzung schon bestehender Maßnahmen zu sehen. Per Mitte Februar gab es in den USA laut Angaben des Handelsministeriums bei Aluminium zwei und bei Stahl 169 Anti-Dumping-Maßnahmen.

Die Untersuchungen des Handelsministeriums basieren auf einem selten angewandten Abschnitt eines US-Handelsgesetzes (Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962). Dieses Gesetz erlaubt es dem US-Präsidenten, einseitig und ohne Zustimmung des Kongresses, Anpassungen bei Importen vorzunehmen, sofern das Handelsministerium Beweise findet, dass durch Importe die nationale Sicherheit gefährdet ist. Die Ergebnisse hat das Handelsministerium bereits im Januar Trump übermittelt.

Das Handelsministerium stützt seine Empfehlungen für Aluminium auf folgende Erkenntnisse: Die Aluminiumimporte decken mittlerweile 90 Prozent der US-Aluminiumnachfrage nach 66 Prozent im Jahr 2012. Zwischen 2013 und 2016 seien 58 Prozent der Arbeitsplätze in der US-Aluminiumindustrie abgebaut und sechs Schmelzen geschlossen worden. Nur zwei der verbliebenen fünf Schmelzen liefen mit voller Auslastung, obwohl die Nachfrage deutlich gestiegen sei. Darüber hinaus sei die Aluminiumnachfrage aus der Rüstungsindustrie für sich allein genommen unzureichend, um die Überlebensfähigkeit der Aluminiumindustrie sicherzustellen. Gleichzeitig müsse die ökonomische Sicherheit gewährleistet werden, wozu Infrastrukturmaßnahmen notwendig seien, für die viel Aluminium benötigt werde. Die Erkenntnisse aus der Stahluntersuchung sind vergleichbar: Als weltweit größter Importeur von Stahl importieren die USA fast viermal so viel Stahl wie sie exportieren; zehn Stahlhütten (sechs Hochöfen und vier Elektroöfen) sind seit dem Jahr 2000 geschlossen, und seit dem Jahr 1998 seien 35 Prozent der Arbeitsplätze abgebaut worden; die weltweiten Produktionskapazitäten in der Stahlindustrie sind deutlich stärker gewachsen als die Stahlnachfrage, und allein die chinesischen Überkapazitäten übersteigen die gesamten US-Produktionskapazitäten.

Der US-Aluminiumverband hatte sich in den vergangenen Monaten ausdrücklich für Maßnahmen zur Einschränkung der Aluminiumimporte ausgesprochen, die vor allem die chinesischen Überkapazitäten adressieren sollten. Damit soll die heimische Aluminiumindustrie geschützt und deren Niedergang gestoppt werden. Laut Angaben des Verbands waren im Jahr 2000 noch 23 Aluminiumschmelzen in den USA in Betrieb, momentan seien es demnach nur noch fünf. Entsprechend ist die US-Aluminiumproduktion Daten des World Bureau of Metals Statistics (WBMS) zufolge von 3,7 Millionen Tonnen im Jahr 2000 auf nur noch 741.000 Tonnen im vergangenen Jahr gesunken. Im Gegenzug sind die Importe von Aluminium und Aluminiumlegierungen in diesem Zeitraum gemäß WBMS von 2,7 Millionen Tonnen auf rund 5 Millionen Tonnen gestiegen, wobei die Importe gerade in den vergangenen beiden Jahren deutlich angezogen haben. Die US-Aluminiumnachfrage lag vergangenes Jahr bei 5,6 Millionen Tonnen. Sie wurde somit im Wesentlichen durch die Importe befriedigt (siehe Grafik 1). Die geplanten Schutzmaßnahmen sollen die Aluminiumproduktion in den USA stärken. Sie sind laut US-Handelsminister Wilbur Ross so strukturiert, dass die Auslastung der Aluminiumschmelzen auf rund 80 Prozent steigen sollte – ein Niveau, auf dem die US-Aluminiumindustrie langfristig überleben könne. Derzeit läge sie bei 48 Prozent. Die Aluminiumimporte sollen aufgrund der Maßnahmen um 669.000 Tonnen sinken, was unseren Berechnungen zufolge aber lediglich 13,5 Prozent der letztjährigen Importmenge ausmacht.

Grafik 1: Aluminium – Importabhängigkeit der USA hat deutlich zugenommen
Grafik 1: Aluminium – Importabhängigkeit der USA hat deutlich zugenommen
Stand: 21. Februar 2018; Quelle: WBMS, Bloomberg, Commerzbank Research

Der US-Aluminiumverband sprach sich aber auch gleichzeitig dafür aus, wichtige Partnerländer der USA wie zum Beispiel Kanada und die EU von den Maßnahmen auszunehmen. Der Verband, der nicht nur Schmelzen, sondern auch Aluminiumverarbeiter umfasst, widersprach auch der Auffassung des Handelsministeriums, dass es von 2013 bis 2016 einen Arbeitsplatzabbau in der US-Aluminiumindustrie gegeben habe. Er wies auch auf die negativen Effekte – insbesondere höhere Kosten für die heimischen Produzenten – hin, die die Einführung von Zöllen oder Quoten mit sich bringt. Die höheren Kosten müssten an die Konsumenten weitergegeben werden, was die Nachfrage nach US-Aluminiumprodukten bremsen dürfte. Das Bier-Institut hat die Untersuchungsergebnisse des Handelsministeriums sogar verurteilt. Die Verwendung von Aluminium zur Herstellung von Bierdosen sei keine Bedrohung der nationalen Sicherheit. An der Bierindustrie hingen mehr als 2,2 Millionen Arbeitsplätze.

Die Abhängigkeit der USA von China ist bei Stahl nicht so hoch wie bei Aluminium (siehe Grafik 2). Zwar sind die USA sowohl brutto als auch netto der weltweit größte Importeur von Stahl (siehe Grafik 3) – das Land hat gemäß Daten der US-Statistikbehörde 2017 knapp 35 Millionen Tonnen Rohstahl importiert –, die größten Mengen kommen aber aus Kanada, Brasilien und Südkorea (Anteil zusammen von 40 Prozent). China ist demnach noch nicht einmal unter den zehn größten Lieferanten von Stahl in die USA (siehe Grafik 4). Die USA haben im vergangenen Jahr Daten der US-Statistikbehörde zufolge nur gut 2 Prozent der Stahlimporte aus China bezogen (740.000 Tonnen). Der Anteil Chinas an den US-Stahlimporten ist in den vergangenen drei Jahren zudem deutlich gesunken. Trump hat aber China vorgeworfen, Stahl über Drittländer in die USA zu verschiffen und mit seinen Überkapazitäten die Stahlpreise weltweit nach unten zu ziehen.

Grafik 2: USA bei Stahl weniger abhängig von Importen
Grafik 2: USA bei Stahl weniger abhängig von Importen
Stand: 31. Januar 2018; Quelle: Weltstahlverband, US-Statistikbehörde, Bloomberg, Commerzbank Research
Grafik 3: USA weltweit größter Netto-Importeur von Stahl

(Daten für 2016 in Mio. Tonnen)

Grafik 3: USA weltweit größter Netto-Importeur von Stahl
Stand: 29. Mai 2017; Quelle: Weltstahlverband, Commerzbank Research
Grafik 4: China nur ein relativ kleiner Lieferant von Stahl in die USA

(Anteil in Prozent)

Grafik 4: China nur ein relativ kleiner Lieferant von Stahl in die USA
Stand: 31. Januar 2018; Quelle: US-Statistikbehörde, Bloomberg, Commerzbank Research

Wie bei Aluminium sind laut US-Handelsminister Ross auch bei Stahl die geplanten Schutzmaßnahmen so gestaltet, dass die Auslastung der Stahlhütten auf rund 80 Prozent steigen sollte – ein Niveau, auf dem die US-Stahlindustrie langfristig überleben könne. Derzeit läge sie bei 73 Prozent. Die Stahlimporte sollen aufgrund der Maßnahmen um 13,3 Millionen Tonnen sinken, was gemäß unseren Berechnungen fast 40 Prozent der letztjährigen Importmenge ausmacht.

Wie bei Aluminium dürften auch die Zölle auf Stahl Nachteile für die US-Wirtschaft bringen, da Stahl in den USA wohl teurer wird. Die Konsumenten von Stahl haben daher bereits kundgetan, die Preise für ihre Produkte in diesem Fall anheben zu müssen. In einer gemeinsamen Erklärung hatten die National Tooling and Machinig Association und die Precision Metalforming Association geschrieben, hohe Zölle würden die stahlverarbeitenden Unternehmen in den USA zerstören. Diese Unternehmen beschäftigten 6,5 Millionen Amerikaner.

US-Präsident Trump riskiert mit der Einführung von Importzöllen einen Handelskrieg mit seinen wichtigsten Handelspartnern. China hat die US-Zölle umgehend als grundlos zurückgewiesen und nach dem Inkrafttreten dieser erste Vergeltungsmaßnahmen eingeleitet. China hat mehrfach betont, »starke« Maßnahmen zu ergreifen, um die eigenen Interessen zu schützen. China könnte auch vor der Welthandelsorganisation WTO gegen die USA klagen. Auch Südkorea erwägt eine Klage vor der WTO. Ein solcher Prozess könnte sich über Jahre hinziehen. Der Verband der europäischen Stahlproduzenten, Eurofer, hat von der EU eine sofortige Anwendung des »Arsenals von Gegenmaßnahmen und Schutzmaßnahmen« gefordert, da die US-Zölle die EU-Produzenten ernsthaft und unfair schädigen könnten. Medienberichten zufolge erwägt die EU Gegenzölle unter anderem auf landwirtschaftliche Produkte. Im Visier seien demnach auch Motorräder, Whiskey und Jeans. Dies wären zwar wohl nur symbolische Maßnahmen und dürfte die US-Zölle auf Aluminium und Stahl kaum aufwiegen. Ein möglicher Handelskonflikt würde sich dadurch aber ausweiten, zumal Trump bereits im Fall von EU-Zöllen mit US-Zöllen auf Autoimporte gedroht hat. Im Januar hatten die USA schon Zölle auf Solarmodule und Waschmaschinen eingeführt, angeblich, um Billigimporte aus Asien zu verhindern und einheimische Arbeitsplätze zu schützen. Im vergangenen Jahr war Holz aus Kanada mit Importzöllen belegt worden.

Die Einführung von Importzöllen ist politisch in den USA umstritten. Vor allem in den Reihen der Republikaner hat sich Widerstand geregt. Einige republikanische Senatoren zeigten sich besorgt, dass aufgrund der Zölle mehr Arbeitsplätze in nachgelagerten Sektoren wie zum Beispiel der Automobilindustrie verloren gehen, als dass sie in der Aluminium- und Stahlindustrie dadurch geschützt würden.

Wir glauben, dass durch die US-Importzölle die Preise für Aluminium und Stahl in den USA steigen werden, da die benötigten Mengen zum Ausgleich der geringeren Importe in den USA selbst nicht so schnell hergestellt werden können. Alternativ müssten die US-Verarbeiter und -Konsumenten die Zölle bezahlen, was indirekt ebenfalls die Preise nach oben treiben würde. Auf die internationalen Notierungen dürften die US-Zölle eher preisbelastend wirken, da die für die USA bestimmten Mengen wohl nicht vollständig durch andere Importeure zu den momentanen Preisen abgenommen werden. Sobald die US-Produktion hochgefahren ist, wären die globalen Aluminium- und Stahlmärkte grundsätzlich besser versorgt, was zusätzlich auf die Preise drücken sollte. Doch selbst wenn die USA mit den Importzöllen ihr Ziel erreichen, sollte der Preiseffekt unseres Erachtens begrenzt sein. Denn die geplante geringere Importmenge der USA macht bei Aluminium Daten von WBMS zufolge »nur« knapp 3 Prozent der globalen Importe aus. Bei Stahl sind es gemäß Daten des Weltstahlverbands »nur« etwa 1,5 Prozent des Welthandels. Durch die starke Verwässerung der Zölle sind die Auswirkungen auf die physischen Aluminium- und Stahlmärkte sowie auf die Preise weit weniger signifikant als zuvor angenommen. Denn vier der fünf größten Stahllieferanten in die USA sind erstmal nicht von den Zöllen betroffen. Und auch bei Aluminium werden zunächst wichtige Lieferanten von Zöllen befreit.